3月中旬，推進城鎮化工作部級聯席會議第六次會議指出，當前存在城鎮化建設資金不足與地方政府債務風險并存的問題。要破解這個難題，需要以基本邏輯為起點，尊重歷史、面對現實、著眼長遠，透過現象看本質，促成國內理論界、政策界和實務界對城鎮化項目投融資領域相關的核心問題達成廣泛共識，推進包括PPP在內的多元化實施模式走上正軌，才有可能高質量地落實基礎設施補短板任務并推動城鎮化事業的持續發展。

一、政治責任與政府信用

地方政府承擔組織市政基礎設施投資建設和提供基本公共服務的政治責任，這類項目的投融資必須且應當依托政府信用，這是分析地方政府債務問題和市政基礎設施領域推進PPP模式的邏輯起點。

1、當前階段，地方政府承擔大規模投資建設市政基礎設施的政治責任。

1995年起，我國進入40年左右的人類歷史上前所未有的快速、全面、空前的城鎮化發展浪潮，超過10億人在一代人的時期內邁入現代化城市生活。城鎮化相關的基礎設施和房地產投資，是當代中國投資規模最大的實體經濟領域。據統計，2017年中國城鎮基礎設施投資完成額達到17.3萬億元，同比增長13.9%。按照事權分工，為城市居民提供高質量的市政基礎設施及基本公共服務，是地方政府的政治責任。目前，除少數一線城市已經進入城鎮化的成熟期外，大多數二、三線城市尚處于城鎮化的加速發展期，廣大欠發達地區尚處于城鎮化的起步期，公共基礎設施及依托其提供的基本公共服務，存在突出的不平衡和不充分的問題，補短板和高質量發展的內在需求特別強烈。預計我國還有不到20年的基礎設施投資建設高峰期和機遇期，在這個期間某個城市集中建成的市政基礎設施，決定了未來幾代當地人所能使用的基礎設施體系的硬件水平，這是地方黨委和政府的歷史使命和責任擔當。

2、市政基礎設施的實施難度大，社會影響和公益性強，即使通過PPP等模式將具體工作任務外包，地方政府承擔的政治責任并不會實質性減輕。

市政基礎設施包括城市道路橋梁、城市軌道交通、供水、排水、防洪、污水處理、燃氣、熱力、園林綠化、環境衛生、道路照明、垃圾處理（包括工業、生活、建筑、醫療等）等經濟基礎設施，還包括教育、科研、衛生、文化、體育、休閑、行政、公共安全等范圍廣泛的社會基礎設施。這些設施的初始投資規模大、施工建設協調難度高、運營維護關聯性強、受城市規劃決策和城市發展潛力的影響特別顯著。如果沒有地方政府的強力協調和推動，商業性機構無法順利完成這類設施的建設、運營和維護工作。即使通過PPP等市場化模式，將特定項目的建設、運營和維護等具體工作任務外包給某家商業機構，如果出現重大運營問題，商業機構也無力完全承擔對人民負責的嚴重后果，地方政府對人民負責的政治責任仍然無法實質性轉移或減輕。為此，地方政府需要對項目公司及其相關方進行全方位、全流程的嚴格規制和監管，以對人民負責。

3、市政基礎設施投融資應當依托政府信用，這是分析地方政府建設性債務問題和PPP付費問題的邏輯起點。

由于市政基礎設施投資建設的超前性、系統性和集中性，是當地城鎮化工作全面啟動和加速發展的必要前提和物質基礎。如果嚴格按照有多少錢辦多少事的方式去安排投資，城市發展就會失去歷史機遇期，必然落后于周邊城市。對巨額投資資金及其資金成本累積形成的巨額債務，即使采取不同的項目實施方式，在賬目上可以分別表現為政府直接債務、融資平臺或其他企業代借債務、PPP模式的政府支付責任，但是這些債務的償還最終都只能依靠地方政府的綜合財力和使用者付費，這些債務是地方政府代表當地使用者承擔的建設性債務，是無法轉移和賴掉的地方政府債務。在城市發展的早期和中期，必定需要大規模累積負債，否認這種巨額債務的存在，是違背基本事實的不負責任的表現。

要控制地方政府債務，需要控制投資規模、項目實施節奏和融資成本，通過高效的實施模式控制項目全生命周期的綜合成本，防止出現不必要的跑冒滴漏。簡單粗暴地將市政基礎設施投資建設與地方政府信用切割，導致融資更加困難，融資成本也會更高，最終還是增加未來公共財政和使用者的支付壓力。需要強調，地方政府信用是當地信用體系的基礎，地方政府應當特別珍惜本區域的信用狀況和投資環境，取得包括金融機構在內的各類社會資本的高度信任，為本區域的融資可獲得性與低成本融資奠定基礎。如果基礎不牢，金融機構將避而遠之，并將當地劃為高風險區域，各類市場主體必定陷入融資難與融資貴的困境，不只是基礎設施領域，當地的經濟社會發展將全面受損。

二、政府購買服務與特許經營

市政基礎設施領域實施PPP模式，政府購買服務為主，特許經營為輔，但不可偏廢。

1、如果缺乏清晰的付費機制和可預測的項目現金流，則PPP項目不具備可融資性。

PPP項目投資規模大，通常會專門設立一家項目公司，作為該項目的運作載體，稱為特殊目的公司。該項目公司作為新成立的獨立法律主體，本身缺乏項目實施經驗、往年財務數據和主體信用評級。項目公司主要依托與政府、股東、金融機構、施工企業、運營管理方等簽署的一整套相互支撐的協議與合同，聚合各方面的資源來承擔項目全生命周期的投資、建設、運營和維護等方面的責任。除項目發起人之外的其他出資者，需要分析特定PPP項目的合同體系，評估項目公司的現金流，作為給項目公司提供資金的決策判斷依據。如果合同體系不能給其他相關方提供對項目預期現金流的足夠信心，則需要項目發起人為項目公司融資提供增信或兜底，按照會計準則會增加發起人的資產負債率，發起人則難以承受，能承接的項目數量就特別有限。最近幾年央企施工企業依靠自身主體信用和表內融資方式參與PPP項目，國務院國資委發文嚴格管控，背后的邏輯即在于此。

2、在市政基礎設施領域，政府付費是市政基礎設施PPP項目的主要付費模式，使用者付費只適應于小部分項目。

在國內市政基礎設施各相關領域，除供水、污水處理、燃氣、供暖、公交等少數領域外，普遍未建立起使用者付費機制。即使已經建立起收費機制的部分行業，如地鐵、公交等，收費標準也遠不能彌補全部投資、建設與運營成本。從國內外經驗看，在市政基礎設施領域，通過向用戶收取使用費來回收投資的潛力和空間特別有限。很多領域確實不宜或沒有條件建立可以覆蓋成本的使用者付費機制，如市政道路、園林綠化、排水網絡、地鐵等。總體上看，超過80%以上的市政基礎設施投資，無法通過直接的使用者付費機制來回收投資。使用者付費現在不是、以后也難以成為市政基礎設施的主要投資回收方式。如果需要在市政基礎設施領域推廣PPP模式，則主要的實施模式的政府購買服務，特許經營模式只適應小部分項目。政府購買服務的PPP模式，在英國和日本是最主流的PPP模式，需要借鑒國際經驗進行完善和規范，而不宜在政策上時而放縱時而封殺。

3、依托政府信用支撐商業信用，才能顯著提升項目的可融資性并實質性降低融資成本。

政府付費支持的市政基礎設施PPP項目，表面上表現為基于項目公司現金流的項目公司的商業信用，但最底層的信用是基于政府履約付費能力的項目所在地的地方政府信用。缺乏堅實的政府信用，商業信用則是水中月鏡中花，這是這些年諸多所謂簽約落地PPP項目，得不到主流金融機構貸款支持的最主要的原因。落實不了融資固然馬上歇菜，即使勉強靠高成本融資落實了資金開工建成了項目，未來長達幾十年的融資成本過高的復利效應，也是特別恐怖，最終會造成項目公司資金鏈斷裂形成金融風險。只有依托堅實的地方政府信用支撐的項目公司商業信用，才能落實PPP項目的融資并降低融資成本，該PPP項目才有條件規范實施得以善終。

三、當期財政與長期綜合財力

政府對PPP項目的付費能力，并不僅依托當期預算內的財力，更多基于以土地財政為主體的長期綜合財力，土地財政包括土地出讓金、核心地塊的增值收益和未來普遍持續征收的房產稅。

1、不同城市處于城鎮化的不同發展階段，面臨不同的市政基礎設施投入產出模式，當期綜合財力差異懸殊，政策不宜一刀切。

城市發展分為啟動突破期、快速發展期、成熟穩定期等三個大的階段，國內不同地區的城市化發展階段的差異很大，處于不同發展階段的城市，在項目投資、債務增加和綜合財力等方面存在顯著的差異。以北京、上海為代表的少數城市，經過20多年的發展，已經進入成熟穩定期，城市建成區的規模和人口基本穩定，中心城區新建基礎設施項目的年度投資規模保持穩定甚至有所下降，由于包括土地財政在內的綜合財力雄厚，已經有能力消化之前年度積累的存量債務，債務總規模開始逐年下降。以武漢、長沙、鄭州為代表的部分二三線城市，處于城市建設的加速發展期，城市規模快速擴大，城市人口快速增加，基礎設施項目投資和新增債務也在快速增加，包括土地收益在內的綜合財力也在快速提升。對于中西部地區大量的市政府所在城市和縣城，普遍還處于城市建設的突破啟動期，需要集中超前投資建設一批骨干性的基礎設施以拉開城市架構，而土地價格和其他財稅資源尚未形成，當期財政還是吃飯財政，維持正常運轉都有困難，基礎設施投資主要依賴借債，靠借新還舊才能維持資金鏈不斷。處于不同發展階段的城市，如果政策一刀切，不論切在哪里都是錯的！

2、存量歷史債務應當歷史地看、全面地看和發展地看，切實降低存量和新增債務的資金成本，放在幾代人的較長時期內逐步消化。

對于事實上存在的巨額存量地方政府債務，不應回避，也沒有必要恐慌。應當立足長遠，緩釋存量債務風險并逐步消化存量債務。一是歷史地看。近20年來國內翻天覆地的城鎮化，取得了空前的成就，沒有這些存量債務做支撐，要想取得這種成就是不可能的。二是全面地看。市政基礎設施的集中超前建設，為片區開發、招商引資、民生工程提供了前提條件，也會帶來土地房產價值、工商企業稅收、人均GDP、生活質量的長期性、普遍性和實質性地全面提升，這些方面的提升會增加地方政府的綜合財力，從而提升長期償債能力。三是發展地看。城鎮化是在地方政府信用支持下的持續經營的偉大事業，只要不斷不亂，人均GDP、綜合財力普遍每10年能翻倍。

城鎮化領域達到資金收支平衡點后，債務不會再累加，而綜合財力及償債能力還會繼續增加，城市政府的償債負擔和壓力會越來越輕，存量債務也就可以逐步消化。考慮市政基礎設施領域的資金平衡，應當放在相關基礎設施全生命周期和城市財力百年變化趨勢的長期視角。這是一個涉及幾代人以百年計的長期發展問題，而不是一個當期財政問題，應當考慮代際公平和成本分擔，僅靠當代人完成如此巨量基礎設施投資的資金回收和債務償還，既沒有必要也不可能。

（三）地方政府長期綜合財力的增長是支撐市政基礎設施投資回收的主流模式，其中的土地財政包括土地出讓金、核心地塊的增值收益和未來普遍持續征收的房產稅。

地方政府持有巨量有增值潛力和市場化運作價值的公共資源，其中規劃權利和土地資源是地方政府最寶貴的公共資源，包括土地財政在內的長期綜合財力的增長潛力的預期清晰且明確。土地收益歸公機制，簡稱“土地財政”，是工業革命以來各國搞市政基礎設施項目投資回收的主流模式，是人類文明的共同成果，不必回避，也無需隱晦。不能把因貨幣擴張、壓制供給、行業失范、市場炒作等復雜因素造成的房價上漲，簡單化地歸咎于土地財政。

國內的土地財政包括三個方面的土地收益歸公機制：

一是土地出讓金制度。國內實行城鎮土地國有制，地方政府應當切實壟斷土地一級市場，扎實控制好征地拆遷、配套設施建設等相關土地開發成本。土地出讓金制度可以盡快籌集巨額資金，支撐啟動和滾動開發新城區成片開發和舊城改造的市政基礎設施建設，是國內過去20年國內城鎮化快速發展的經濟基礎。

二是房產稅制度。實行房產稅制度，地方政府能夠持續、穩定、普遍地分享基礎設施和公共服務提升所帶來的土地和房產價值的部分升值，是一種更好地落實土地漲價歸公的制度。征收房產稅的內在邏輯和主要目的，是建立起市政基礎設施投資外部效應部分內部化的機制，而不只是為降低房價。國內應當盡快落地執行房產稅制度，引導地方政府改變過于依賴新區開發的攤大餅式的城市發展模式，更多地注重對現有城市建成區的更新與改造。如果房產稅制度缺位，土地一次性出讓后，幾十年內的土地漲價的利益全部歸屬購房市民或捂地開發商，實際上是公共資源的流失，并造成炒房風氣盛行和社會財富分配不公，市政基礎設施的存量債務償還也沒有穩定來源。

三是級差地租收入。因城市規劃調整，特定地塊的土地價值可能增值幾倍、幾十倍，這種巨大的土地增值收益，應當歸屬于地方政府。上海、重慶、深圳等城市在交通導向開發（TOD）和環境導向開發（EOD）方面取得了豐富的經驗，政府下屬的融資平臺在推進交通樞紐等公共設施建設的同時，利用區域規劃調整帶來的核心地塊增值，地方政府通過融資平臺實現巨額土地級差收益，為償還存量政府債務提供了巨額資金，有關經驗值得總結，可以且應當在全國推廣。成功案例有虹橋交通樞紐、世紀大道地鐵站上蓋、陸家嘴地鐵上蓋、新江灣城開發、黃浦江兩岸建設改造、重慶鋼鐵搬遷、前海地鐵站上蓋等。

四、融資平臺與PPP模式應用

融資平臺是當前財稅管理體制下，實現包括土地資源在內的公共資源價值的最合適主體。

1、融資平臺的核心職責是集聚、整合、培育和實現包括核心土地資源在內的公共資源的價值，這是融資平臺的體制優勢。

土地財政不是簡單的征地賣地，而是跨期近百年的城鎮化全周期的綜合能力要求很高的專業性、系統性、長期性的工作，需要專業機構集中承接操盤。在城鎮化發展的早期，土地價格較低，融資平臺肩負為地方政府集聚、整合、培育和實現未來有較大增值潛力的核心土地資產的重任，同時還要籌集大規模資金來投資建設基礎設施，這是融資平臺不可替代的體制優勢和核心職責。但是，國內大部分地方政府對城鎮化的發展周期和基本規律認識不夠，由于急需資金打開局面，過早低價出讓寶貴的土地，未來有很大增值潛力的核心土地資源的出讓價格也很低，但是征地拆遷成本和資金成本卻控制不力，土地、資金等資源利用效率非常低。地方政府高成本融入巨額資金，負責基礎設施投資建設，造成地方政府債務累積，卻無法獲得應有的土地收益，缺乏后續償債資金來源。低效率透支和浪費未來幾十年的寶貴的土地資源收益，后患特別嚴重。

2、融資平臺需要做實、做強、做規范，發揮體制優勢培育核心能力，并與具有機制和管理優勢的市場主體合作。

在當地黨委和政府主要領導的支持、統籌和協調下，遵循國家有關法規政策，借鑒國內兄弟城市的成熟經驗，按照“實體化、規范化、專業化、市場化”的改革方向，將現有分散在各處的資源、業務和人才進行整合，轉型發展為集團化統一運作的國有投資公司，重點建設協調整合公共資源、重大項目儲備策劃、項目全生命周期管理、較低綜合成本融資、高效主動管理資金、資產管理與資本運作、招商引資與外部合作等多個方面的核心能力，培育可持續發展的、整合各方優勢資源的、發揮牽頭、組織和兜底作用的政府投資公司。新組建的政府投資公司，發揮重大項目投資建設主體、城市綜合運營主體和公共資源整合運營主體三大核心作用。各地應當將分散在各政府部門、事業單位、融資平臺及國有企業中的有市場經營潛力的資源進行有機整合，整合的資源除國有企業股權外，包括但不限于核心土地、存量房產、商業設施、各類市場與交易設施等經營性資產，還有公用事業、加油站、廣告權、停車場等具有壟斷特征的經營性項目的特許經營權，形成土地房產、特許經營權、國有資產等三大類資源要素。

3、強融資平臺對PPP模式的行穩致遠起到主導、支撐和促進作用，做不好融資平臺和土地財政的地方，很難做好PPP。

發達地區的綜合能力強的融資平臺，在處理好本地的融資平臺身份和外地的市場主體身份之間存在的利益沖突的基礎上，應當“走出去”服務全國甚至走向世界，成為PPP等市場化項目的社會資本和所在行業的并購整合主體。如果有更多的有綜合競爭優勢的融資平臺走出所在城市，服務于更廣闊的地域，將有可能推動國內PPP模式的深入發展和行穩致遠。欠發達地區的強融資平臺，可以擔任當地PPP等市場化項目的政府方實施主體、項目現金流不足的風險緩釋主體、代表地方政府進行監管的執行機構，當PPP項目失敗時，還可以代表地方政府接盤處理遺留問題。社會資本異地投資PPP項目時，通常需要跟當地主要融資平臺合作，可以是股權合作或共同開發。只有搞好了融資平臺和土地財政，地方政府才有合格的實施主體、靠譜的付費能力、有效的合同管理和績效監控能力，才有條件做好PPP項目。

五、市政設施融資主要政策建議

1、給PPP減負，實現行穩致遠，形成多元協同、共生比選的投融資新格局。

對于PPP模式，一方面，我們應當認識到PPP模式結合公共機構的體制優勢和商業機構機制、管理優勢的先進性，在有條件的區域和行業進行積極探索。但是，切不可在不具備條件的情況下，用搞運動的方式硬推。另一方面，我們要認識到PPP模式操作上的嚴謹性和長達幾十年的公共治理過程的復雜性，不能過于簡化，盲目壓縮前期工作時間和咨詢費用，過于追求落地規模和轟動效應。應當“腳踏實地”加“詩和遠方”，在較長的時期內逐步實現市政基礎設施項目投融資體制的轉型升級，形成地方政府債券、融資平臺、政府購買服務、特許經營、綜合性片區開發等多種模式發揮各自優勢的多元協同、共生比選的新格局。

2、規范政府購買服務類的PPP模式，夯實政府付費能力，取消一刀切的政府付費限額。

對于確有必要實施而又沒有使用者付費機制的市政基礎設施領域的單體項目，地方政府應當把前期工作做到初步設計深度，明確項目合作邊界條件，進行嚴謹的方案比選，確有必要通過PPP模式實施的項目，則按照規范的程序選擇社會資本，簽署政府購買服務類的PPP合同。對于這類項目，可以構建每期付費金額逐步增加的付費機制，也可以拉長合作付費期限，減輕地方政府前幾年的付費壓力，確保地方政府有按合同履行付費的能力。建議取消目前政府付費占當期預算盤子5%、7%、10%的全國一刀切的政策限定，如有必要設定財政付費限額，則由各省級政府根據各地實際情況確定。地方政府應當切實避免出現大包大攬、諸多項目打捆的金額巨大的PPP項目，確保項目的融資落實和按合同約定的進度落地實施。對于無法按原合同履行的項目，建議各方協商盡早終止合同關系。

3、理順使用者付費機制，挖掘項目綜合收益，積極推進特許經營類的PPP模式。

特許經營在國內已經有30多年的實踐和諸多經歷時間考驗的有實力的社會資本和成功案例，在有條件的領域可以積極推進。天然氣供氣、城市供水、污水處理、垃圾處理、城市供熱、交通樞紐等市政公用領域，多層次養老、護理、醫療、民辦教育（包括學前教育、基礎教育、職業教育、高等教育）、智慧城市等公共服務領域中的高端服務水平對應的那部分項目，有條件建立可以覆蓋項目全部成本且有合理收益的使用者付費機制，充分利用商業機構的機制和管理優勢，還可以挖掘項目其他方面的綜合收益，這類項目適合采用特許經營模式。

4、明確融資平臺的法定地位，授予其實現公共資源價值的基本職能。

建議借鑒發達國家的經驗，通過立法明確融資平臺不是一般性的商業機構，而是代表政府專門承擔市政基礎設施投融資任務和整合、提升、實現區域內各類公共資源價值的公共機構，各市、縣政府只能新組建或保留一家由本級政府信用支持的融資平臺。對于各地現有數量眾多的其他融資平臺進行撤并，暫時無法撤并的除處置歷史遺留問題外，不再新增任何形式的債務和投資建設任務，時機成熟即行撤并。確實有市場化轉型條件的部分存量融資平臺，剝離其存量政府債務，真正跟地方政府信用脫鉤，轉型為市場競爭性的商業機構。省級政府可以組織金融機構，對債務問題嚴重的市、縣政府進行債務重整并提供必要的支持。

5、對2013年以來的PPP政策進行全面清理，重新構建PPP模式的政策法規體系和工作機制。

重新構建PPP政策法規體系，建議注意幾個要點：

一是要重視成文法體系下法律、政策與自律規則的層次性和分工配合，不宜一鍋亂燉；

二是審慎制定政策，保持政策穩定，引導各方形成合理預期，要注意政策的統籌性和協同性，防止出現不同部委之間、同一部委不同司局之間、同一司局不同時間的發文之間存在相互沖突和矛盾；

三是部委的政策文件不宜太具體、太細致、太全面，抓住重點和底線問題即可，應當保持合理的政策彈性，給地方政府和市場主體充分的創新空間；

四是總結國內外理論研究成果和實踐經驗，從政策中提煉出要點，上升為法律，但立法不宜倉促。對于PPP的工作機制，各部委應當按照三定方案的職責分工，做好政策指導，不宜對地方政府干預太深太細。地方政府層面，建議省級政府成立專門的PPP實施機構，統籌組織全省的PPP項目實施，提高項目實施的專業水平和規范程度。